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文 | 中央财经大学中国互联网经济研究院副院长、教授 欧阳日辉

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央牢牢把握全球信息化发展与数字化转型的重大历史机遇，高度重视、全面布局、统筹推进网络强国、数字中国建设。步入新发展阶段，新一轮科技和产业革命深入发展，数字化已经成为世界主要国家优先发展的战略方向。党的二十大作出加快建设网络强国、数字中国的重大部署，开启我国信息化发展新征程，数字中国建设越来越成为以信息化推进中国式现代化的重要引擎和有力支撑。

数据要素是数字中国建设与信息化发展的核心引擎。随着信息技术和人类生产生活交汇融合，互联网快速普及，全球数据呈现爆发增长、海量集聚的特点，数据蕴藏着巨大的经济社会价值日益凸显。习近平总书记指出：“要构建以数据为关键要素的数字经济”“做大做强数字经济，拓展经济发展新空间”，并强调“数据基础制度建设事关国家发展和安全大局”。为我们构建数据基础制度、发展数字经济、加快数字中国建设指明了方向、提供了根本遵循、注入了强大动力。我们要深刻领会党中央战略意图，准确把握数据要素发展规律，坚持数据要素市场化配置改革这条主线，促进数据供得出、流得动、用得好、保安全，更好服务经济社会高质量发展。

数据要素是数字中国建设的核心要素

加快数字中国建设是站在时代前沿、把握时代脉搏、根植于实践、回应时代需求的重大决策部署。

习近平同志在地方任职期间就高度重视数字化发展，2000年10月27日，在中共福建省委六届十二次全会上，“数字福建”被写入福建“十五”计划纲要建议；2000年12月23日，习近平同志在福建省政府专题会议上指出，建设“数字福建”，攻占信息化的战略制高点，可以统揽福建省信息化全局，发挥后发优势，意义十分重大；2001年2月7日，习近平同志在福建省九届人大四次会议上所作的政府工作报告中指出，要“鼓励各类信息源通过公用信息平台上网，实现信息资源的综合共享”，“要围绕经济社会发展需要，采取政府引导、市场运作的方式，集中开发一批有关政府决策及国民经济发展急需的基础性、综合性省级信息库和其他各类数据库”；2002年，习近平同志再次强调，“加快建立和完善各部门各行业的信息系统，鼓励发展各类公共数据库，依托网络，实现社会资源最大共享”。

2003年1月，在浙江省十届人大一次会议上，时任省委书记习近平同志以极具前瞻性的战略眼光提出“数字浙江”建设，在政府工作报告中，习近平同志指出，要坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，加快建设“数字浙江”；《数字浙江建设规划纲要（2003—2007年）》同年出台，明确数字浙江的建设核心是以信息化带动与提升浙江工业现代化，发挥信息技术在现代化建设中的推动作用；习近平同志强调“干在实处、走在前列”，制定并实施“八八战略”，对浙江提出加快推进创新型省份和科技强省建设，打造了“百亿信息化建设”工程。

2013年7月，习近平总书记视察中国科学院时指出：“大数据是工业社会的‘自由’资源，谁掌握了数据，谁就掌握了主动权。”2014年2月，习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上指出：“网络信息是跨国界流动的，信息流引领技术流、资金流、人才流，信息资源日益成为重要生产要素和社会财富，信息掌握的多寡成为国家软实力和竞争力的重要标志。”2015年10月，“十三五”规划建议提出实施国家大数据战略。2019年，党的十九届四中全会首次提出将数据作为生产要素参与分配。2020年，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，文件将数据与土地、劳动力、资本、技术等相并列，提出要加快培育数据要素市场。

2017年12月8日，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习，习近平总书记在主持学习时发表的讲话中提出，大数据是信息化发展的新阶段，要推动大数据技术产业创新发展，要构建以数据为关键要素的数字经济，要运用大数据提升国家治理现代化水平，要运用大数据促进保障和改善民生，要切实保障国家数据安全，领导干部要善于获取数据、分析数据、运用数据等重要指示安排。2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，习近平总书记在主持会议时强调，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要维护国家数据安全，保护个人信息和商业秘密，促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。

习近平总书记指出，“发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，加快形成以创新为主要引领和支撑的数字经济”。在以习近平同志为核心的党中央的领导下，各地因地制宜推进改革，上下联动、横向协同的数据工作体系基本形成。一是数据要素市场化配置改革加快破局。以数据要素市场化配置改革为主线，加强基础制度建设，发挥数据要素乘数效应，扎实开展数据资源调查。二是数据基础设施建设有力推进。持续实施“东数西算”工程，制定加快构建全国一体化算力网的实施意见，开展数据基础设施布局研究。三是数据领域开放合作进一步拓展。成功举办第三届“一带一路”国际合作高峰论坛数字经济高级别论坛，与14个国家共同发布《“一带一路”数字经济国际合作北京倡议》，积极推进数字经济多双边国际合作。

数据要素助推数字中国建设的机理

习近平总书记强调，“要站在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术和实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济。”数据要素是数字经济的关键要素，构建数据基础制度体系、推进数据要素市场建设，重视数据发展和安全，重视领导干部提高数据把握能力，是关于数据要素体系化的理论逻辑。

数据是新型生产要素

将数据作为生产要素，是重大的理论创新。早在2013年习近平总书记便指出，“工业化时期数据量大约每十年翻一番，现在数据量每两年就翻一番”，并创造性地将其纳入马克思主义生产力范畴，强调“浩瀚的数据海洋就如同工业社会的石油资源，蕴含着巨大生产力和商机”。2014年2月，习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上指出，“信息流引领技术流、资金流、人才流，信息资源日益成为重要生产要素和社会财富”。2017年12月，在十九届中央政治局第二次集体学习会上，习近平总书记首次正式提出“在互联网经济时代，数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力”，对数据要素“基础性”“战略性”资源定位做了科学阐释。2019年10月，十九届四中全会首次提出将数据作为新的生产要素。2020年4月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，数据作为一种新生产要素首次写入了中央文件中。2022年6月，中央全面深化改革委员会第二十六次会议指出，数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。2023年《数字中国建设整体布局规划》把“夯实数据资源体系”作为数字中国建设两大基础之一，提出要“畅通数据资源大循环”，明确了数据要素对促进数字中国建设的重要基础性作用。数据已成为国家基础性战略资源，数据作为关键生产要素的地位得到确立。我国成为全球第一个将数据确立为生产要素的国家，这不仅是重大的理论创新，也是发展的新突破。

构建以数据为关键要素的数字经济

数字经济是继农业经济、工业经济之后一种新的经济形态。2017年12月，在十九届中央政治局第二次集体学习会上，习近平总书记提出，“构建以数据为关键要素的数字经济”“要深入实施工业互联网创新发展战略，系统推进工业互联网基础设施和数据资源管理体系建设，发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，加快形成以创新为主要引领和支撑的数字经济。”2021年10月18日，中共十九届中央政治局第三十四次集体学习时，习近平总书记强调，“充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济。”

构建以数据为关键要素的数字经济，是精准把握产业发展与变革规律、深刻洞察经济社会发展最新动向下提出的重大理论创新，是我国做强做优做大数字经济的关键一招，为我国加快发展数字经济指明了方向。

加快构建数据基础制度体系

如何理顺数据要素确权、流通、分配等系列难题，充分激发数据要素活力，与时俱进地调整与数字生产力发展相适应的生产关系，构建数据基础制度体系，是重大战略性举措。

习近平总书记提出，“数据基础制度建设事关国家发展和安全大局”。构建数据基础制度体系，是新时代我国改革开放事业持续向纵深推进的标志性、全局性、战略性举措，有利于充分发挥数据要素作用，赋能实体经济，推动高质量发展；有利于做强做优做大数字经济，应对科技革命和产业变革，构筑国际竞争新优势；有利于统筹分配效率与公平，推动全民共享数字经济发展红利，促进实现共同富裕；有利于提高数据要素治理效能，助力国家治理体系和治理能力现代化。

习近平总书记要求“统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系”。明确数据产权、流通、分配、治理等规则规范，有利于解决数据谁能用、怎么用等关键问题，有利于推动数据要素市场规范化、制度化建设，有利于促进数据合规高效流通使用，提升数据要素市场化配置效率，激活数据要素价值。为此，我们要建立保障权益、合规使用的数据产权制度，建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。2022年12月发布的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》就数据四项基础制度也进一步作出了一系列部署。

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统筹数据发展和安全

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数据安全是保障数据要素价值的前提。数据泄露、数据贩卖、数据滥用事件的发生，为个人隐私、商业秘密、国家重要数据存储与使用带来了严重的安全隐患。

2016年4月19日，网络安全和信息化工作座谈会上，习近平总书记指出：“要依法加强对大数据的管理。一些涉及国家利益、国家安全的数据，很多掌握在互联网企业手里，企业要保证这些数据安全。企业要重视数据安全。”2017年，习近平总书记主持中共中央政治局第二次集体学习时提出“切实保障国家数据安全”，“要加强关键信息基础设施安全保护，强化国家关键数据资源保护能力，增强数据安全预警和溯源能力”。统筹推进数据资源开发利用和安全治理，不断完善数据安全治理制度，对数字经济持续健康安全发展至关重要。

习近平总书记提出，“要加大对技术专利、数字版权、数字内容产品及个人隐私等的保护力度”，“要加强国际数据治理政策储备和治理规则研究”，“加强数据安全合作”。我国现已出台《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》等法律法规，并提出了《全球数据安全倡议》。2023年，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，将“筑牢可信可控的数字安全屏障”列为强化数字中国的“两大关键能力”之一，并作出系统部署，增强数据安全保障能力，建立数据分类分级保护基础制度，健全网络数据监测预警和应急处置工作体系，为我国数字安全工作指明实践路径。

将数据纳入生产要素范畴，强调“数据作为新型生产要素”，对生产要素理论进行创新性发展；提出“要构建以数据为关键要素的数字经济”，厘定数据要素与数字经济间的辩证关系，丰富了数字经济理论；强调数据基础制度建设的重要性，实施数据要素市场化配置改革，丰富了马克思主义社会再生产理论，推动经济增长理论创新；统筹推进数据资源开发利用和安全治理，是对国家安全理论的重大创新。

数字中国建设对数据工作的实践要求

构建以数据为关键要素的数字经济，必须坚持党对数据工作和数字经济发展的全面领导，各级领导干部要加强学习，懂得数据，用好数据，增强利用数据推进各项工作的本领，不断提高对数据发展规律的把握能力，自觉用、科学用好党中央关于做好数据工作的一系列要求来分析问题、指导工作。各级政府更好发挥数据要素对经济发展的推动作用，主要发力点有以下五个方面：

· 健全数据基础制度

建立健全数据产权制度，激励各方在切实保护国家秘密、商业秘密和个人信息的基础上，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用制度，促进高质量数据要素供给；制定促进数据合规高效流通和交易的政策，发展、壮大数据中介服务产业，让数据要素更加顺畅地流通、更有效率地交易，提升数据交易效率；建立数据要素收益分配机制，促进收入分配更合理、更有序，完善数据要素市场化配置机制；健全数据流通利用安全治理机制，实现高水平安全与高质量发展的动态平衡，让更多数据要素参与治理过程。

· 提升数据资源开发利用水平

加快推动公共数据授权运营实践探索，推动公共数据分类分级授权使用，强化高质量公共数据资源供给，打造丰富的公共数据应用场景，发挥公共数据资源开发利用的示范效应。持续探索企业数据、个人数据开发利用新路径，全力推动“数据要素X”行动，着力繁荣数据开发利用生态。加大力度培育数据商、第三方专业机构，构建“交易场所+数据商+第三方服务机构+金融机构”协同创新的数据产业生态，畅通数据国内大循环。

· 以数据要素赋能高质量发展

发挥数据的创新引擎作用，加强数据要素与其他生产要素的组合迭代、交叉融合，推动生产要素多领域、多维度、系统性突破。围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链，以数据为关键要素促进实体经济中的创新要素高效配置，促进数字技术与实体经济深度融合，推动数字经济和实体经济深度融合，推进传统产业数字化转型。发掘和释放数据要素价值、激活数据要素潜能，催生新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济。

· 强化数据安全保障能力

始终紧绷数据安全这根弦，提升数据安全的技术保障水平，把安全要求贯穿数据要素赋能创新全过程。要把安全贯穿数据治理全过程，守住安全底线，明确监管红线。构建政府、企业、社会多方协同治理模式，强化分行业监管和跨行业协同监管，筑牢数字经济创新发展安全屏障。压实企业数据安全责任，推动公共数据、企业数据、个人数据合规高效流通使用。加快建设数据流通基础设施，支持建设可信数据空间和数据安全技术研发。

· 提升数据领域国际合作水平

统筹做好数字经济领域国际合作，规范数据出境、便利数据入境，完善国际数字治理“中国方案”，持续优化数据跨境流动规则。积极参与数字经济国际合作及相关规则制定，与各国一道探索互通有无、合作共赢的“正和博弈”新模式，力争构筑全球最大的数据流动圈，让我国数据要素发展的成果和经验在世界范围内被广泛认同和应用，惠及更多国家和人民。

【本文系国家自然科学基金项目“数据要素价值化对企业数字化转型的影响：机制、模式与对策”（项目编号：72373056）的研究成果】

（来源：国家治理）